Ley de Costas: por qué el deslinde pesa más que tu escritura

Por Juan Serrano Castán

Abogado · Colegiado ICACS nº 1192

Si tienes una propiedad cerca del mar, hay una frase de la Ley de Costas que conviene leer despacio: el deslinde aprobado declara la titularidad a favor del Estado «sin que las inscripciones del Registro de la Propiedad puedan prevalecer» (art. 13.1). Tu escritura, tu nota simple y los años que lleve la finca a tu nombre no deciden el asunto. Lo decide un expediente administrativo llamado deslinde. La buena noticia está en el apartado siguiente del mismo artículo: puedes pelearlo, y puedes anotar tu reclamación en el Registro mientras lo peleas.

Por qué tu escritura no decide nada

El punto de partida no está en la ley sino en la Constitución: su artículo 132.2 declara bienes de dominio público estatal la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. La Ley 22/1988 lo desarrolla y extrae la consecuencia en su artículo 7: esos bienes son inalienables, imprescriptibles e inembargables. No se pueden vender, no se adquieren por el paso del tiempo y no se pueden embargar.

De ahí sale la regla que más sorprende a los propietarios, y que está escrita sin ambigüedad:

Y el artículo 9.1 cierra el círculo: no pueden existir terrenos de propiedad distinta de la del Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público marítimo-terrestre, «ni aun en el supuesto de terrenos ganados al mar o desecados en su ribera». Los actos administrativos que infrinjan esa regla son nulos de pleno derecho (art. 9.2), y los actos particulares en fraude de ese precepto no impiden su aplicación.

Conviene entender bien lo que esto significa y lo que no. No significa que la Administración pueda decidir arbitrariamente que tu finca es pública. Significa que la protección registral, que en el derecho civil español es muy fuerte, aquí no funciona como escudo. Si el terreno reúne las características físicas de la ribera del mar que describe el artículo 3 —la zona marítimo-terrestre entre la bajamar escorada y hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales, las playas, las marismas, albuferas, marjales y esteros—, es dominio público por naturaleza, y el Registro no lo cambia.

El deslinde: el procedimiento que sí decide

Si el Registro no decide, ¿qué decide? El deslinde, que es el expediente administrativo mediante el cual el Estado constata dónde están esas características físicas y traza la línea. Su regulación está en los artículos 11 a 16, y tiene reglas y plazos concretos que conviene conocer antes de que llegue la notificación.

• ■Se incoa de oficio o a petición de cualquier persona interesada, y lo aprueba la Administración del Estado (art. 12.1)
• ■El plazo para notificar la resolución es de veinticuatro meses (art. 12.1)
• ■Se oye a los propietarios colindantes, previa notificación, y a quien acredite interés; se pide informe a la comunidad autónoma y al ayuntamiento, que deben emitirlo en un mes (art. 12.2)
• ■La incoación faculta a la Administración a realizar trabajos de toma de datos y apeos incluso en terreno privado, sin perjuicio de las indemnizaciones que procedan (art. 12.3)

El efecto de la aprobación es contundente. El artículo 13.1 dispone que el deslinde aprobado, al constatar esas características físicas, declara la posesión y la titularidad dominical a favor del Estado, da lugar al amojonamiento y desplaza al Registro. Y el 13.2 añade que la resolución es título suficiente para rectificar las situaciones jurídicas registrales contradictorias y para que la Administración inmatricule los bienes.

Ahora bien, ese mismo apartado termina con la frase que abre la defensa, y es la más importante de toda esta página para quien ya tiene un expediente encima:

Dicho de otro modo: el deslinde no es la última palabra, es un acto administrativo recurrible. Lo que se discute en esa impugnación no es tu título, sino si la línea está bien trazada: si los criterios técnicos aplicados son correctos, si los temporales tomados como referencia lo son, si el trabajo de campo se hizo como debía y si el procedimiento respetó tu audiencia. Por eso el momento de intervenir es durante el expediente, no después. Y por eso la consulta suele empezar por la misma pregunta: en qué fecha te notificaron.

Los metros que hay que saberse

Pasada la línea del dominio público empiezan las servidumbres, que no te quitan la propiedad pero limitan qué puedes hacer con ella. Todas se miden tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar, es decir, desde donde acaba el dominio público según el deslinde. Por eso el deslinde lo condiciona todo: mueve la línea y se mueven los cuatro cinturones a la vez.

Hay un detalle del artículo 28 que conecta esta materia con la expropiación forzosa y que conviene tener presente si tu finca está entre una carretera y la playa: el apartado 3 declara de utilidad pública, a efectos de expropiación o de imposición de servidumbre de paso, los terrenos necesarios para realizar o modificar accesos públicos al mar y aparcamientos. Es una causa expropiatoria específica y poco conocida.

Qué no se puede hacer en los 100 metros

El artículo 25.1 contiene una lista cerrada de prohibiciones en la zona de servidumbre de protección, y la primera es la que afecta a más gente:

• ■Las edificaciones destinadas a residencia o habitación
• ■La construcción o modificación de vías de transporte interurbanas y de las de tráfico intenso, y sus áreas de servicio
• ■Las actividades que destruyan yacimientos de áridos naturales o no consolidados
• ■El tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión
• ■El vertido de residuos sólidos, escombros y aguas residuales sin depuración
• ■La publicidad mediante carteles, vallas o medios acústicos o audiovisuales

Lo que sí se permite, con carácter ordinario, son las obras, instalaciones y actividades que por su naturaleza no puedan tener otra ubicación —el ejemplo que da la propia ley son los cultivos marinos y las salinas marítimas—, las que presten servicios necesarios o convenientes para el uso del dominio público, y las instalaciones deportivas descubiertas (art. 25.2).

Una advertencia importante sobre las construcciones anteriores: esta página describe el régimen general de la ley, pero el tratamiento de las edificaciones que ya existían cuando entró en vigor depende de las disposiciones transitorias y de la clasificación urbanística del suelo, y ahí las diferencias son grandes. En suelo clasificado como urbano al entrar en vigor la ley, por ejemplo, el régimen de la servidumbre de protección no es el mismo que en suelo rústico. No hay una respuesta única, y por eso conviene mirar cada finca con su historia.

Si tu propiedad quedó dentro: la concesión

Cuando un deslinde incorpora al dominio público un terreno que hasta entonces era privado, la ley no deja al propietario en la calle: lo convierte en concesionario. Es decir, pierde la propiedad pero conserva el uso. La disposición transitoria primera regula dos supuestos, y en ambos con condiciones que merece la pena conocer.

Quienes habían sido declarados propietarios por sentencia judicial firme anterior a la entrada en vigor de la ley pasan a ser titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento, mediante concesión por treinta años, prorrogables por otros treinta, respetando los usos existentes y sin obligación de abonar canon. Y quienes figuraban inscritos y amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria, y no habían podido ser ocupados en un deslinde anterior, obtienen igualmente una concesión de treinta años respetando los usos y aprovechamientos existentes.

Para las concesiones en general, el artículo 66.2 fija el techo: el plazo no puede exceder de setenta y cinco años. Ese límite es relativamente reciente —procede de la reforma de la Ley 2/2013— y el propio artículo prevé que los plazos máximos por usos puedan ampliarse, siempre dentro de ese techo, cuando el concesionario presente proyectos aprobados de regeneración de playas y de lucha contra la erosión y los efectos del cambio climático.

La misma reforma introdujo una figura que irá a más: la declaración de situación de regresión grave del artículo 13 ter, para tramos donde se verifique un retroceso de la línea de orilla que no pueda recuperarse por procesos naturales. En esos tramos no se otorgan nuevos títulos de ocupación, salvo excepciones tasadas para servicios públicos y por plazos que no exceden de cinco años prorrogables.

Las sanciones, y cómo se calculan

Las infracciones se clasifican en leves y graves (art. 90.1). Entre las graves del artículo 90.2 están la alteración de hitos del deslinde, la ejecución no autorizada de obras en el dominio público o el aumento de superficie, volumen o altura sobre lo autorizado, la extracción no autorizada de áridos, la interrupción de los accesos públicos al mar y de la servidumbre de tránsito, las construcciones no autorizadas en las zonas de servidumbre y el vertido no autorizado de aguas residuales.

Para las graves, el artículo 97.1.a) prevé multa de hasta 300.000 euros, pero lo interesante es que la propia ley fija criterios de cálculo, lo que permite anticipar el orden de magnitud:

En el caso de vertidos no autorizados de aguas residuales, la ley remite al coste del tratamiento que habría sido exigido para otorgar la autorización. Y cuando se trata de usos no permitidos que no encajan en los apartados anteriores, el criterio es el beneficio estimado que obtenga el infractor y, si no es cuantificable, el valor de los bienes afectados. Son infracciones leves, entre otras, la ocupación sin título no constitutiva de infracción grave, el incumplimiento en materia de servidumbres y la publicidad no autorizada en el dominio público o en la zona de servidumbre de protección (art. 91).

¿Qué ley de costas está vigente?

La Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, cuyo texto consolidado en el BOE está actualizado a 11 de diciembre de 2015. Es la norma vigente y no ha sido sustituida.

Conviene aclarar tres confusiones frecuentes que llevan a buscar en el sitio equivocado:

• ■La Ley de Costas de 1969 está derogada. La disposición derogatoria de la Ley 22/1988 deroga expresamente la «Ley de Costas, de 26 de abril de 1969», junto al artículo 18 de la Ley de Puertos Deportivos de la misma fecha y la Ley de Protección de las Costas Españolas de 10 de marzo de 1980. Su preámbulo explica además por qué: aquella ley «se redujo a un esfuerzo codificador de carácter competencial».
• ■La reforma de 2013 no es una ley nueva. La Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral, modificó la Ley 22/1988 —de ahí vienen, entre otras cosas, el plazo máximo de setenta y cinco años de las concesiones y la figura de la regresión grave—, pero la ley que se aplica sigue siendo la de 1988 en su redacción actual.
• ■El Reglamento importa tanto como la ley. El Real Decreto 876/2014 aprueba el Reglamento General de Costas y desarrolla buena parte de lo que la ley remite a vía reglamentaria, incluidos criterios técnicos del deslinde. Mirar solo la ley deja fuera la mitad de la respuesta.

Y una advertencia sobre las búsquedas por comunidad autónoma. La legislación de costas es estatal, porque el dominio público marítimo-terrestre lo es por mandato del artículo 132.2 de la Constitución. Lo que sí varía por territorio es la gestión: las comunidades autónomas tienen competencias en ordenación del litoral y los ayuntamientos en urbanismo, de modo que sobre una misma finca pueden concurrir la ley estatal, la normativa autonómica de ordenación del territorio y el planeamiento municipal. Buscar «ley de costas de Galicia» o «de Canarias» lleva normalmente a esa segunda capa, no a una ley de costas distinta.

Preguntas frecuentes

Fuentes oficiales consultadas

• Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas
  BOE, texto consolidado (última actualización publicada el 11 de diciembre de 2015). Artículo 3, bienes de dominio público marítimo-terrestre; artículos 7 a 9, régimen demanial y valor del Registro; artículos 12 y 13, deslinde, plazos y efectos; artículo 13 ter, situación de regresión grave; artículo 23, servidumbre de protección; artículo 25, prohibiciones; artículo 27, servidumbre de tránsito; artículo 28, acceso al mar y declaración de utilidad pública; artículo 30, zona de influencia; artículo 66, plazo de las concesiones; artículos 90, 91 y 97, infracciones y sanciones; disposición transitoria primera y disposición derogatoria
• Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral
  BOE, texto consolidado. Reforma de la Ley 22/1988 de la que proceden, entre otras, la ampliación del plazo máximo de las concesiones a setenta y cinco años y la figura de la declaración de situación de regresión grave
• Real Decreto 876/2014, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas
  BOE, texto consolidado. Desarrolla los aspectos que la ley remite a vía reglamentaria, incluidos los criterios técnicos aplicables al deslinde
• Constitución Española
  BOE, texto consolidado. Artículo 132: régimen de los bienes de dominio público, que son inalienables, imprescriptibles e inembargables, y determinación como tales de la zona marítimo-terrestre, las playas y el mar territorial